У своїй роботі керівник навчального закладу керується законами України, постановами Кабінету Міністрів України, розпорядчими документами центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та підпорядкованих їм органів управління освітою. Це часто потребує поглиблених знань з юриспруденції. Зокрема, необхідно орієнтуватися у функціях державних органів влади, видах та етапах затвердження нормативно-правових актів тощо.
Види нормативно-правових актів
Галузь освіти урегульовує величезна кількість нормативно-правових актів, серед яких закони, укази, постанови, рішення, розпорядження та накази. Варто детальніше розібратися в тому, чим різняться один від одного такі документи.
Закони
Законами називають нормативно-правові акти вищої юридичної сили. Вони врегульовують найважливіші суспільні відносини шляхом установлення загальнообов’язкових правил.
Укази
Президент України видає такий вид правових документів, як укази. Вони мають і нормативний, і ненормативний характер.
Нормативні укази стосуються невизначеного кола фізичних та юридичних осіб і мають довгострокову дію.
Ненормативні укази мають індивідуальне призначення.
Указами Президента України оформлюють:
- затвердження нормативних актів Президента України, тобто актів, розрахованих на постійну чи багаторазову дію
- скасування актів Кабінету Міністрів України, рішень голів місцевих державних адміністрацій
- рішення Президента України щодо призначення та звільнення з посад керівників відповідних державних органів, установ та організацій тощо.
Постанови
Правові акти, що ухвалюють вищі й деякі центральні органи колегіального управління для виконання найважливіших і принципових завдань та встановлення норм, правил поведінки, називають постановами. Їх видає Кабінет Міністрів України, а в деяких випадках особливо важливі постанови ухвалює Верховна Рада України.
Текст постанови зазвичай складається з двох частин:
- перша містить вступ, оцінку стану та підстави для видання або посилання на правовий акт вищого за рангом органу
- у другій частині наводять перелік запропонованих заходів, визначають виконавця (виконавців) та строки виконання.
Рішення
Окрему групу нормативно-правових актів становлять рішення, тобто розпорядчі документи, що ухвалюють місцеві ради або їхні виконавчі комітети в колегіальному порядку для розв’язання найважливіших питань, що належать до їхньої компетенції.
Текст рішення складається зі вступної частини, в якій констатовано стан питання, і розпорядчої, що містить перелік заходів із зазначенням строків виконання та відповідальних виконавців, а також вказівку, кому доручено вести контроль за виконанням рішення.
Розпорядження
Нормативно-правові акти державних органів, організацій, що видані в межах їхньої компетенції та мають обов’язкову юридичну силу щодо громадян і підпорядкованих організацій, називають розпорядженнями. Зазвичай їх видають Кабінет Міністрів України, місцеві ради, представники Президента України на місцях, а також керівники колегіальних органів державного управління.
Накази
Чи не найбільш поширеними в практичній діяльності керівника навчального закладу є накази міністерств. Це розпорядчі документи оперативного характеру, якими зазвичай затверджують або скасовують інші підзаконні нормативно-правові акти чи продовжують строк їх дії.
Зазвичай наказами затверджують положення, інструкції, рекомендації тощо.
Ієрархія нормативно-правових актів
У своїй роботі керівник навчального закладу керується різноманітними нормативно-правовими актами, проте мало хто знає, що вони взаємозалежні та підпорядковані один одному.
Щоб розібратися в цьому питанні, потрібно насамперед ознайомитися із системою нормативно-правових актів.
Усі нормативно-правові акти пов’язані між собою та ієрархічно структуровані від актів вищої юридичної сили до актів нижчої юридичної сили. При цьому деякі нормативні документи розміщено на одному щаблі в цій системі, тобто мають однакову юридичну силу.
Ієрархія нормативно-правових актів встановлюється Конституцією України та іншими нормативно-правовими актами, в яких визначено місце кожного виду такого документа в системі законодавства.
Незважаючи на те що на сьогодні в Україні не існує єдиного нормативно-правового акта, який об’єднував би всі положення щодо правового регулювання дії актів законодавства, їх ієрархії тощо, у статтях 8 і 9 Конституції України зазначено, що Конституція України має найвищу юридичну силу, а закони та інші нормативно-правові акти ухвалюються на її основі.
Відповідно до статей 106 і 113 Конституції України укази й розпорядження Президента України видають на основі та на виконання Конституції і законів України, а постанови Кабінету Міністрів України створюють відповідно до Конституції України, законів України та актів Президента України.
Очевидно, що кожний акт посідає своє місце в загальній системі нормативно-правових актів. Тобто що вище місце акта в такій ієрархії, то вища його юридична сила.
Найвищу юридичну силу має Конституція України — основний закон держави, який перебуває на найвищому щаблі ієрархічної системи.
Далі на вершині цієї системи акти, видані парламентом — найвищим законотворчим органом державної влади.
На нижчому щаблі — правові акти, що видають Президент України, Кабінет Міністрів України, центральні та місцеві органи виконавчої влади і мають підзаконний характер. Підзаконні нормативно-правові акти створюють для конкретизації основних, принципових положень законів та формування механізму застосування їх окремих норм.
При цьому і закони, і підзаконні нормативно-правові акти міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів господарського управління і контролю направляють для застосування лише після їх державної реєстрації та опублікування.
Підзаконні нормативно-правові акти не мають суперечити законам та видаються на їх виконання.
Юридична сила правового акта залежить від того, який державний орган його видав, та повноважень цього органу. Отже, визначаючи юридичну силу акта, встановлюють його місце в системі джерел конституційного права, його співвідношення з актами вищих та нижчих за рангом органів.
Подібна ієрархічна система нормативно-правових актів, коли відповідно до верховенства права норми актів нижчої юридичної сили створюють відповідно до актів вищої юридичної сили і в жодному разі не можуть суперечити їм, доволі логічна і обгрунтована. Проте на практиці випадки внутрішньої суперечності нормативної бази ― явище поширене. Часто одне питання в різних нормативно-правових актах може бути врегульованим по-різному. Спробуємо розібратися, відповідно до чого в такій ситуації організовувати свою роботу та як обгрунтувати свої дії під час перевірок контрольними органами.
Суперечності в кількох чинних нормативно-правових актах з одного питання
Якщо чинні нормативно-правові акти не узгоджені між собою або в них є протиріччя з одного й того самого питання, то йдеться про колізію норм права.
Подібну проблему розв’язують шляхом вибору того нормативного акта, який має бути застосований до конкретного випадку (юридичного факту). Існує кілька способів, що використовують для визначення нормативно-правового акта, яким слід керуватися.
Насамперед, якщо суперечать одна одній норми актів, виданих одним і тим самим нормотворчим органом, застосовують акт, виданий пізніше, навіть якщо ухвалений раніше акт досі чинний. Таке трапляється, коли з одного питання прийнято нові норми, проте не скасовано попередні, «застарілі».
Якщо один одному суперечать нормативно-правові акти, прийняті різними за місцем у ієрархічній структурі органами, вищими та нижчими за рангом (табл.), застосовують акт вищого за рангом органу як такий, що має вищу юридичну силу.
Ранжування суб’єктів нормотворення
(від вищого до нижчого рангу)
Суб’єкт нормотворення | Види нормативно-правових актів |
Верховна Рада України | Закони і постанови |
Президент України | Укази (нормативні та ненормативні), розпорядження |
Кабінет Міністрів України | Постанови і розпорядження |
Міністерства і відомства | Нормативні накази, інструкції, розпорядження, положення, вказівки міністра |
Місцеві (обласні і районні) державні адміністрації | Розпорядження |
Місцеві ради народних депутатів, їхні виконавчі комітети | Рішення і нормативні постанови |
Управління і відділення місцевих рад народних депутатів, їхніх виконавчих комітетів | Нормативні накази |
Державні підприємства, установи, організації | Нормативні накази, статути, положення та інструкції |
У разі неузгодженості між актами різної юридичної сили, виданими одним і тим самим органом, застосовують акт вищої юридичної сили.
Наприклад, якщо між собою не узгоджені норми закону та Конституції України, колізію розв’язують на користь Конституції України, яка має найвищу юридичну силу, хоча обидва документи було ухвалено Верховною Радою України.
За розбіжностей між загальним і спеціальним нормативно-правовими актами перевагу надають спеціальному, якщо він не скасований виданим пізніше загальним актом.
Дія загальних нормативно-правових актів поширюється на все населення держави, спеціальних — на певне коло осіб: як на всіх індивідуальних та колективних суб’єктів, так і на конкретну категорію осіб — пенсіонерів, військовослужбовців, лікарів, вчителів тощо.
Документ скасовано, а новий не затверджено
Якщо скасовано певний нормативно-правовий акт, яким керівник навчального закладу керувався в роботі, а інших затверджених на державному рівні документів з цього питання не існує, то ця сфера діяльності тимчасово не врегульована. У такій ситуації варто організовувати роботу в будь-який зручний спосіб, що не суперечить загальним засадам Конституції України та іншим нормативно-правовим актам.
Також в юридичній практиці поширене таке поняття, як аналогія закону, тобто засіб заповнення прогалин у законодавстві, який полягає в застосуванні до неврегульованих конкретною нормою правовідносин норми закону, що регламентує подібні відносини.
Отже, застосування аналогії закону зумовлено насамперед неможливістю швидкого врегулювання суспільних відносин, не регламентованих правом, шляхом внесення необхідних змін і доповнень до чинного права або видання нового нормативно-правового акта.
Аналогія закону передбачає пошук норми за предметом правового регулювання шляхом аналізу відповідних норм інституту, галузі законодавства, а надалі — іншої галузі, законодавства в цілому. Відповідно, існують два види аналогії закону: внутрішньогалузева та міжгалузева.
Якщо неможливо застосувати аналогію закону, застосовують аналогію права, тобто врегулювання суспільних відносин за відсутності чинних норм щодо них на загальних засадах і змісту законодавства.
Застосування аналогії права обгрунтоване за наявності двох умов:
- за виявлення прогалини в законодавстві
- за відсутності норми, яка регулює подібні відносини, що не дає можливості використовувати аналогію закону
Застосування принципів аналогії права полягає у визначенні прав та обов’язків сторін правовідносин на основі не конкретних правових норм, а загальних засад і змісту законодавства, а також вимог добросовісності, розумності й справедливості.
Документ опубліковано, але не зареєстровано в Міністерстві юстиції України
Усі нормативно-правові акти міністерств та інших органів виконавчої влади, що зачіпають права, свободи та законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації. Цей етап вкрай важливий, щоб:
- упорядкувати видання міністерствами та іншими органами виконавчої влади нормативно-правових актів
- забезпечити охорону прав, свобод і законних інтересів громадян, підприємств, установ та організацій
Державна реєстрація відбувається відповідно до Указу Президента України «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» від 03.10.1992 № 493/92 (далі — Указ № 493) та Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 № 731 (далі — Положення).
Згідно з Положенням державна реєстрація нормативно-правового акта полягає у:
- проведенні правової експертизи на відповідність Конституції та законодавству України
- прийнятті рішення про державну реєстрацію
- присвоєнні реєстраційного номера
- занесенні до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів
Отже, лише після правової експертизи і державної реєстрації нормативно-правовий акт визнають таким, що відповідає Конституції України, актам чинного законодавства та новим умовам економічного розвитку.
Керівник навчального закладу має звернути увагу на те, що нормативно-правові акти, які видають міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, органи господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, відповідно до статті 3 Указу № 493 набувають чинності через 10 днів після їх реєстрації, якщо в них не встановлено пізнішого строку надання їм чинності.
Державна реєстрація нормативно-правового акта має підтверджуватися відповідним штампом із написом встановленого зразка про державну реєстрацію. Відсутність на нормативно-правовому акті напису встановленого зразка (відповідного штампа) про дату державної реєстрації і номер акта згідно з державним реєстром засвідчує, що цей акт не набрав чинності в установленому законодавством порядку.
Отже, незареєстровані нормативно-правові акти не проходять правової експертизи і не набирають чинності в порядку, встановленому законодавством. Водночас нормативно-правові акти, що не набули чинності, не мають виконуватися та їх невиконання не призводить до правових наслідків.
Юридична сила листів і проектів нормативно-правових актів
У своїй повсякденній роботі керівник навчального закладу ознайомлюється з великою кількістю нормативно-правових актів. Аналізуючи такі документи, потрібно враховувати, чи мають вони юридичну силу і чи потрібно керуватися ними під час виконання посадових обов’язків.
Якщо юридична сила наказів міністерств визначається тим, чи зареєстровані вони в Міністерстві юстиції України та чи набрали чинності, то роль листів міністерств та проектів нормативно-правових актів не завжди зрозуміла громадянам без юридичної освіти.
Листи
Щодо листів, то вони — лише роз’яснення вищих за рангом органів, що також не мають юридичної сили. Листи органів влади не містять нових правових норм і не підлягають державній реєстрації у Міністерстві юстиції України. Вони мають лише роз’яснювальний та рекомендаційний характер, тому їх не можна вважати нормативно-правовими актами.
Як зазначалося, найвищу юридичну силу мають Конституція України та закони, що є ядром усієї правової системи держави, зумовлюють структуру нормативно-правових актів, їх субординацію у загальній ієрархічній системі.
Проект нормативно-правового акта
Що ж таке проект нормативно-правового акта? Насамперед це відповідно оформлена «чернетка» документа, що реєструється в органі державної влади. Надалі проект нормативно-правового акта може бути:
- прийнято (видано)
- повернуто відповідному органу на доопрацювання із зазначенням зауважень і строку доопрацювання
- надіслано на додаткову чи повторну експертизу
- винесено на громадське обговорення (опубліковано на офіційному сайті органу державної влади задля ознайомлення громадськості, обговорення, отримання пропозицій щодо удосконалення тощо)
- відхилено
Суб’єкт нормотворення приймає (видає) нормативно-правовий акт лише за результатами його розгляду з дотриманням процедури, визначеної Конституцією України, іншими нормативно-правовими актами, що встановлюють правовий статус та регулюють організацію і порядок діяльності відповідних державних органів та посадових осіб. Отже, проект нормативно-правового акта не має юридичної сили.
